精英移民与新兴大城市战略
本文是广东外来农民工联合课题组调研报告。由王汉生、王小强执笔。
1994年冬，王汉生、王小强、孙立平、刘世定、郭于华、卢迈、周莉、王建梅、孙力、周飞舟和广东省体改委张军、董炳光、袁海红组成联合课题组在广州、深圳、东莞调研一个半月，刘德寰问卷计算，沈原参加准备和讨论。出发前杜润生指导。
1990年代以来，农村劳动力向城市、特别是大城市和沿海城市的流动速度和流动规模高速增长。目前全国各地常年流动人口最高估计在一亿人左右，较低的估计也有四或五千万，一般认为在八千万人左右。占中国大陆成年人口十分之一以上人口的大规模流动，对中国经济和社会正在和将要产生怎样的影响，成为社会各界广泛关注的重大问题之一。
广东省外来民工人数最多，历史最长。积累的经验和面对的挑战具有明显的启发意义。1995年2月15日至3月14日，联合课题组经广东省经济体制改革委员会的精心安排，在广东省的东莞市、中山市进行了综合考察，在深圳市作了相应的补充调研。我们发现：集中在珠江三角洲的“民工潮”，是外资召唤来的廉价劳动力，不是拖家带口的移民潮、难民潮。大多数民工在亲朋好友和老乡关系编织的网络中流动，具有明确的就业目标，遇到困难互相帮助，并且经常回家，并非像一般想像的那样盲目和不安全。目前的民工很难用“农村剩余劳动力”这个传统说法来概括。“民工潮”的准确描述是农村知识青年进城打工。很多民工一天农活也没干过。流动的基础是日臻扩大的地区收入差别，并不简单是人多地少、从农业生产中“挤出”的“剩余劳动力”。在地区收入差别不仅不能迅速缩小而且还在继续扩大的情况下，希望“民工潮”是一个暂时现象，希望民工大规模回流，特别是回流到农业生产中去，是不现实的。
历经16年经济高速增长，中国的城市化步伐明显滞后。在流动中实现精英移民，是加快城市化进程、促进产业升级和降低流动的社会成本的战略选择。深圳的发展是一个典型案例。“民工潮”对传统“离土不离乡、进厂不进城”的发展战略提出正面挑战。中西部的资源开发很难重复沿海地区加工工业“离土不离乡”的模式。与区域发展战略相结合，确立发展新兴大城市的战略，已成当务之急。
文中数据凡未注明出处者均为与当地有关部门座谈得来。一些估计数据来源于不同单位，统计口径不同；若与正式发表的数字不符，以正式发表的为准。
一、简单概况
据广东省公安厅介绍，1994年广东省外来劳动力1200万左右。其中省内的跨县流动600万左右，外省660多万。省劳动局的统计略低，约1000万。其中省内跨县流动301万。在劳动部门办理了“务工证”的省外民工343万。另估计有300多万不在（如在工商部门注册的个体和私营工商户）或没有在劳动部门进行登记（包括务农、家庭服务、零工等）。
1993年广东省常住人口6607万，从业人员3480万。其中在第二产业就业的923万。打工人口在广东省已相当于本地常住人口的1∕6到1∕5；相当于当地常住就业人口的1∕3。如考虑绝大多数领取“务工证”的民工在第二产业就业，民工则相当于当地第二产业就业人数的70％以上。在经济发达的珠江三角洲，有些地区外来民工已经等于或超过本地劳动力。如东莞市1994年常住人口141.1万，常住社会劳动者总数约94万。同年外来人口仅领取了“暂住证”的就有139万人，几乎与当地人口相等；办理了“务工证”的81万，相当于本地劳动力的86％以上。在许多乡镇，外来民工是本地劳动力的数倍。表~1是东莞吸收外来民工最多的几个乡镇的情况：
实际的比例往往远大于上述数字。以长安镇为例，据公安部门介绍，外来人口实际数估计在28万上下。在劳动部门领取了“务工证”的外来民工为25万左右。外来人口是本地人口的将近十倍。如果按劳动力计算，1994年该镇劳动力不足1.5万。外来民工是本地劳动力的近17倍。
在劳动部门登记的343万省外民工中，女206万，占60.1％，男137万，占39.9％；301万省内流动的劳动力中，女186.8万，占61.96％，男114.7万，占38.04％。外来民工来自全国29个省、市、自治区。比较集中的省份有八个：安徽、四川、湖南、广西、贵州、湖北、江西和河南。其中前三位的流入量分别为：四川79万、湖南78万、广西59万。三省在广东民工占领取“务工证”总人数的62.97％。
二、关于“民工潮”的几个基本判断
2.1 “民工潮”是打工潮
离家不带口。表~2是东莞市1994年经劳动部门办理登记手续的81.74万外来民工的年龄构成。这是一个年轻的人群。
在我们随机抽样的293份有效问卷调查中，已婚民工的比例为39.4％，其中已婚配偶仍在老家的占42.6％。在很多工厂不招收已婚工人的情况下，民工的已婚比例应远低于我们问卷调查的结果。即使按明显偏高的调查计，“拖家”的（多为年轻两口外出打工）只占民工的16％左右，“带口”的更少。有关安徽民工输出的案例研究也表明，拖家带口外出的是极少数。大多数民工的家还在老家。民工们穿梭往来于家乡和工作地之间；在外遇到困难或找不到工作，很容易回家，待一段再出来。
离乡不背井。在我们293份有效问卷中，只有二家退掉耕地（另有二家耕地被征用）。耕地是民工家庭赖以生存的基地，也是外出民工的“社会保障”，再不行还可以回家种地。
“离家不带口”和“离乡不背井”使我国现有的“民工潮”本质上区别于一些第三世界国家农村居民拖家带口、离乡背井的“移民潮”或“难民潮”。在经济持续高速增长、外出民工较容易找到工作的背景下，这两个基本特征大大提高了民工流动的安全性。保证了我国数千万规模的“民工潮”不会酿成一些第三世界国家那样不可救药的“城市病”。“打工”是“民工潮”的准确定义。
2.2 外资呼唤的廉价劳动力
改革前，与全国绝大多数地区一样，广东农村90％以上的劳动力从事单一的农业生产。并且广东还是一个著名的劳动力净输出省。80年代初，随着联产承包责任制改革和乡镇企业兴起，农村劳动力开始向非农产业迅速转移，主要是“离土不离乡、进厂不进城”的就地转移，没有显著的劳动力跨地区流动。如东莞市1980年农村非农就业11.03万人，占农村劳动力总数的23％。到1982年，非农就业人数增加到14.17万人，在农村总劳动力中的比例增加到28.2％，当年外来劳动力不到6万；1984年非农就业人口27.84万，占农村社会劳动者的比例猛增到52.84％。同年外来劳动力仅8.2万，80％以上来自本省贫困地区，少部分来自广西。
80年代中期，外资开始大举进入广东，特别是深圳、珠海和珠江三角洲地区，建立了大量“三来一补”和“三资”企业，大大加快了外地民工的流入。如表~3所示，1987年，东莞引进外资0.5亿美元，本地农村的非农就业人数达到30.11万，外来民工达到17.9万，第一次超过当地农村非农就业总数的50％，来源地扩大到东南九省。以后，东莞本地农村非农就业人数缓慢增长，外来民工急剧增长。到1990年，全市引进外资2.5亿美元，农村非农就业32.95万人。外来劳动力猛增到47.2万，是本地非农就业人数的1.4倍。其中外省25.10万，来源地已扩大到全国29个省、市、自治区。1993年东莞市引进外资7.3亿美元。1994年外来人口近200万，超过当地常住人口。在公安部门领取了“暂住证”的139.8万，办理了“务工证”的外来劳动力81.74万。其中来自省内的21万，比1990年略有下降。来自省外60万，是1990年的将近3倍。1987至1993年，东莞市外资引进年均增长56％；1982至1994年，外来人口年平均增长50％。
90年代以来，在全国新一轮经济发展热潮中，广东经济进一步扩张，造就了更大的劳动力需求。广东省、特别是外资集中的珠江三角洲地区，本地农村劳动力的非农转移已达80％。新增劳动力需求自然转向省外。外来民工高度集中在外资最多的珠江三角洲地区。七市合计分别占全省领取“务工证”的省外流入劳动力之81.2％，省内流动劳动力的82.7％。
1994年，东莞市一万家工业企业中“三来一补”和“三资”企业近六千家。他们雇佣了71万外来民工，占全市外来民工的87％。据我们了解，一般企业民工的平均工资在400元左右，比较好的企业平均收入在600元上下，差的甚至不足200元。十多年来，民工的实际工资不仅没有提高，反而稳中有降。可以说，正是国际资本和廉价劳动力相结合带来东莞、深圳乃至整个珠江三角洲地区的经济起飞。
2.3 收入差距是流动的基础
民工通常被定义为“农村剩余劳动力”，顾名思义，是人多地少、从田间劳动“挤出”的“剩余劳动力”。我们在调研中的体会是，这批青壮年是农村劳动力的精华，是由日臻扩大的地区收入差别吸引而出。
经过流动比较的地区差别为民工的流动选择输入明晰的“机会成本”概念：差不多强度的体力劳动，外出打工收入是家乡务农的好几倍。这个概念使现有农民不安于田间工作，使已外出的农民不甘于回家务农。从问卷和访谈的结果看，一个农民在家务农年收入1000元左右。在民工集中输出省份，一些村庄走得只留下老人和孩子，甚至出现撂荒、部分民工耕地转包他人。这都说明民工外出更多地由收入差别而不是由土地多少所决定，尽管土地多少直接影响农民家庭的收入。
这一判断如果成立，“民工潮”的流量和流向将直接与地区收入差别相联系。换言之，在地区收入差别不仅不能迅速缩小而且还在继续扩大的情况下，希望“民工潮”是一个暂时现象，希望民工大规模回流，特别是回流到农业生产中去，是不现实的。
2.4 农村知识青年进城打工
表~6表明，除了“大学及专科”一项，民工的文化水平高于全国平均水平，高于广东省平均水平，更高于几个最大民工输出省的平均水平。显而易见，外出民工是农村知识水平最高、最有闯劲的精华，不简单是人多地少、从农业生产中“挤出”的“剩余劳动力”。很多民工直接从学校进入打工队伍，一天农活也没干过。在我们293份问卷中，外出打工前务农的只占47.6％。北京大学学生的调查更邪乎，“农民工中有53.8％离家前还在学，做工的次之，占20％，原来务农只占15％”。不管调查的样本能在多大程度上直接反映民工的整体情况，随老民工“退役”，越来越多的农村应届毕业生将成为“民工潮”的主要成分。想让这些没干过农活的“农村剩余劳动力”不仅返乡而且务农，短期的政策设计几乎是不可能的。
2.5 在亲朋好友和老乡编织的网络中流动
多项调查显示，有政府介入的有组织的流动占流动总量的不到10％。在一般的印象里，民工的流动具有很大的盲目性。各级政府也将实现有序流动作为管理工作的目标。在我们的问卷调查中，民工流动时没有具体的就业单位和就业目标的只占14.7％，进入流入地后一周内找不到工作的也不到10％。民工在作出流出决策时通常不是根据一般抽象的收入预期，而是具有十分确定的就业目标。流动的盲目性在个人决策的微观层次上是有限的。
民工个人决策的支持系统是由血缘、亲缘、地缘等传统社会关系形成的社会网络。在流动过程的每一阶段，从检索流动信息到作出流动决策、从进入流入地到得到第一份工作和改换工作、从在流入地生存下来到改善生存环境、从解决经济困难到满足情感需求、从安全感的获得到情势不利时的退却，民工们无时不在运用这个网络。家庭成员、亲戚、邻居、朋友、同学、老乡是提供上述信息、资源和机会的最主要的渠道和方式。在我们调查的民工中，第一份工作由上述方式得到的占72.2％。当他们遇到经济、情感、生活上的问题时，70％的人依靠该渠道加以解决。大多数民工的流动生涯几乎“飞地”式地封闭于上述网络之内。他们与老乡一同出来，一同工作，一同居住，几乎与广东人没有直接交往。
值得强调的是，“离家不带口”和“离乡不背井”两条维系和强化了这个社会网络的存在与发展。大量民工每日不断地穿梭往来于家乡和打工地之间，像蜜蜂似地传递信息，你来我往，穿针引线，继续编织着这个社会网络。这种社会网络的存在和发展降低了民工流动时的不确定性和不安全感，而且减少了流动总体的盲目性。
三、发展进程中的新挑战
外来民工的大规模进入，填补了广东本地劳动力的严重不足，成为支撑当地经济发展的最有活力、成本最低、质量较高的有生力量。他们的作用可以用深圳人的一句话概括：如果没有外来工，就没有深圳的今天。
3.1 纵向分割的劳动力市场
目前，劳动力在市场上分为三个主要的群体：本地劳动力、外来城镇居民和外来民工。这“三种人”的就业机会、就业范围、工资待遇、在生产中的分工和地位都有显著的不同。本地劳动力一般从事与“地租”（广义）相联系的工作，如发包耕地、出租住房、经营个体或私营工商业、（或需本地人事关系的工作）当厂长、工厂干部、报关员、保管员、保安警察等。当地居民作为本地社区土地和产业的所有者还可以直接从地方政府领取补贴。外来城镇居民大多具有较高的人力资本，一般从事技术、管理、业务、文秘等所谓“白领”工作。民工主要在企业打工。绝大多数在生产第一线做操作工，特别是那些脏、累、污染和危险的工作。这三部分劳动力在垂直方向上的流动十分困难，牵扯到户口、住房、子女教育、所有者权益和社区认同等一系列复杂因素。
民工能够获得永久性移民身份者极少。据东莞市公安局介绍，移民主要有两个途径：一是和当地人联姻。一是购买商品房。买50平方米可带一个户口，50~100平方米可带两个，100平方米以上可带三个。通过这两种方式移民的民工极少。到目前为止，当地人很少与民工结婚。民工靠打工很难买得起房。该市已有买房者多是香港人，目的是将自己在大陆的亲友迁移过来。还有些是老板为管理和技术骨干等“白领”买的。
纵向分割的劳动力市场导致民工的短期行为。据我们问卷调查，外来民工的流动频率很高，一般在一个地区平均为两、三年。这与当地政府官员介绍一般估计相同。北京大学“东莞民工”课题组也得到类似结果：样本中50％的民工到东莞不足2年，90.2％在5年以下；66.1％的民工进过2个以上的单位。
民工的短期行为不利于技术积累、当地消费和社会治安等，影响是多方面的。目前广东开始用奖励户口的办法表彰优秀民工。这是极好的思路，可惜名额太少，不足以规范大多数民工。
3.2 着眼于流动的政府管理
农村知识青年民工大规模进城打工，对当地政府的社会管理提出极大的挑战。如东莞，民工总数超过当地居民，其新增社会管理任务之艰巨，可想而知。应当说，广东各级政府对外来民工的管理相当成功，积累了许多有益的经验。其中“谁用工谁负责”一条，很有特色。值得高度重视。
民工规模巨大，来自四面八方，今天来明天去，流动性很高。公安、劳动、计划生育等部门的直接管理难度极大。政府不可能直接面对成千上万高度流动的民工。针对大部分民工在企业就业的实际，广东提出“谁用工谁负责”的原则，将身份登记、用工合同、劳动保护、保险和职工权益等职责落实到企业。企业有固定的地点，是正式组织。企业为维持工厂内部生产纪律和生活秩序，本来必需必要的管理。在“谁用工谁负责”的口号下，部分社会管理职能，如身份登记、用工合同等，可以“内化”成企业的责任。政府监督企业，企业管理民工。我们在实地看到大大小小的工厂设有职工食堂、宿舍（好的还有游乐场所）、以及严密的厂纪。可以说，没有工厂对民工管理的有效参与，维持正常的生产活动和社会秩序是不可能的。工厂是落实政府社会管理的中间环节。
企业“内化”部分社会管理职能，结果自然是管理水平参次不齐，因厂而异，很难作到社会范围的统一。加强政府监督，必不可少。广东各级劳动部门成立“监察大队”，检查和落实劳动法，保护职工权益。民工对工厂待遇不满的反应是“跳槽”。“退出”的自由可以最低限度地保证民工的权益。
在我国目前的制度框架内，各地方政府对民工的管理只能是对“劳动力”的管理，而不是对“居民”的管理，像对本地居民那样。政府管理的着眼点是“流动”，而不是“迁移”。如果承认“民工潮”是一个长期稳定的社会现象，民工是地方经济发展不可或缺的组成，落实和保障民工权益，势必成为维持经济高速增长和社会安定的新课题。
劳动法颁布之后，广东省准备颁布外来人口管理条例，对外来民工实行社会保障。这标志着广东民工管理的新阶段。关键的问题在于实施。据我们了解，劳动法颁布的最低工资很难落实。企业大量加班，延长工时，拖欠工资，甚至以工厂残次品实物折合工资的现象屡见不鲜。有些企业不遵守劳动安全规定，生产环境恶劣，安全事故时有发生。劳资纠纷也经常不断。在我们的293份问卷中，与厂方有过纠纷的竟有120人（表~7）
现实情况是：一方面，政府不可能直接面对规模巨大且高度流动的民工；一方面，企业以盈利为目的，不可能主动承担社会保障功能。这时，自然应当强化工会、妇联等群众组织的作用。我们在调查中曾着重探讨过使民工以亲朋好友和老乡关系编织的社会网络“显性化”，与当地党团、工会、妇联相联系，形成有正规组织领导的自治团体。目前，除极少数国营企业开始建立包括民工的工会外（东莞82万外来民工中只有1.3％在国营企业工作），绝大多数的“三来一补”和“三资”企业没有党团工会，民工中的党团员也很难有组织生活。没有合法组织的领导，民工的社会网络只能停留在原始水平。进一步的组织化，往往会自然地带有地方帮会的色彩。在我们43例案例访谈中，竟几次听到老乡组成的帮伙收取“保护费”的事例。庞大的民工队伍长期流动，或迟或早，必然要衍生出不同程度和不同性质的组织。在293份问卷里，有58人（20％）参加过不同组织。民工在异地流动中渴望组织保障之需求，可想而知。合法组织参与其中，领导偌大人群的组织化过程，已成为关系社会再组织的重大课题。
民工的组织绝非易事。民工在全社会范围内是一个稳定持续的组成部分，对具体某一流入地区的地方政府而言，则是临时流动的劳动力。其权益的保护，在过去的体制下，应是流出地政府的责任，并非当地政府的合法性基础。当地地方政府首当其冲的要务是创造良好的投资环境，以吸引更多的外资。因此，在民工权益问题上，地方政府与资方（多为外方）没有很强的谈判地位。在大量民工排队在厂门口等待就业的情况下，厂方可以随时任意解雇工人，包括可能参与党团工会活动的工人。这种状况难以很快改变，民工通过合法组织利用合法手段维护自己的权益就不是一件容易的事情。
民工集中的地区，犯罪率和已破案件中外来人员作案的比例均呈急剧上升趋势。为改善投资环境，各地治安力量明显加强。如东莞长安镇3.2万人，外来人口近30万。外来与本地人口的比例几乎为10比1。原有十几人的派出所扩大成99人的公安分局。另有680人的专职治安队伍，统一着装装备，统一指挥。企业中的治安人员2600人。加强治安力量，对维护正常的社会秩序无疑是必要的，效果也是明显的。作治安人员，需要有稳定的身份，熟悉当地环境和人事关系。民工自然较少机会在治安岗位就业。急剧扩大的治安队伍不期而然地成为当地社区的“子弟兵”。联系到前述纵向分割的劳动力市场，本地人管外地人，以至少数本地人管多数外地人的局面自然形成。这对社会的长期发展会发生什么影响，值得进一步研究。
3.3 产业升级与城市化
东莞经济取得的巨大成就，有目共睹。从进一步发展的眼光看，产业升级迫在眉睫。1990年东莞“来料加工”企业4000多家，1994年增加到8000多家。多为资本含量、技术含量较低从而附加价值较低的劳动密集型产业。东莞人用“满天星斗，缺少一轮明月”来形象地描述本地企业单位规模小、缺少大型骨干企业的状态。政府已经意识到产业升级的必要性和紧迫性。东莞市统计局在《“七五”时期我市国民经济和社会发展概况》中指出：“工业生产的发展存在着重点行业不突出，技术密集型产品少、劳动密集型产品多，高中档产品少、低档产品多，名牌产品少、大路货多，企业规模过小等问题，没有形成具有特色的行业和拳头产品。”1993年，东莞市提出“第二次工业革命”的战略要求。
实现“工业革命”十分不易。与苏南乡镇企业发展最大的不同是，这里很少有自己的企业。东莞“三来一补”和“三资”企业数量占全市企业的60％以上，基层比例更高。长安镇共有工业企业1740多家，“三来一补”和“三资”企业1275家，占企业总数的73％。国内企业470多家，仅占23％。如果考虑到国内企业中相当大的一部分是小型私人企业的话，境外资本在本地经济中的决定性作用更加突出。深圳宝安区共有企业约六千家，“三来一补”和“三资”企业4900家，占企业总数的81.67％。与东莞相似，该地引进的外资，80％是港资。以低资本和低技术含量、低附加值的简单劳动密集型产业为主。
廉价劳动力和土地是吸引外资的两大要素。随着经济迅速发展，土地价格也迅速上涨。以东莞市长安镇霄边管理区（村级）为例，1990年每平方米土地平均价格为90元，1992年上涨到240元，1994年为300元。四年涨了三倍。市区土地价格升值更快。这时，源源不断的外地廉价劳动力成为吸引外资的主要因素。10年来民工实际工资不仅不随经济发展而增加，反而稳中有降，重要条件是高频率的流动。大量新鲜民工几乎无需任何培训就能上岗，在简单的劳动密集型产业中从事简单的非熟练劳动。
简单的劳动密集型产业与简单的非熟练劳动力是一一对应的关系。高频率地流动、换新人有利于压低工资，却不利于劳动技能的积累、劳动力素质整体的提高。在我们的调查中，95％的民工有更换单位和工种的经历，得到提升成为文职（白领）人员的极少。民工参加各类培训班的不到3％。目前，高级产业外资被长江流域高素质劳动力所吸引，渐成固定格局。在非熟练劳动力源源而来、熟练劳动力难以久留的形势下，推动产业升级，引进资本和技术密集型的高附加值产业谈何容易。
“两头在外”的发展模式无疑是成功的。但是，从发动“第二次工业革命”的要求看，有个利润和工资“两头外流”的可能性。“三来一补”和“三资”企业的利润外商要拿走。拿走之后是否作为再投资拿回来，取决于外商的再投资内容。如果还是简单劳动密集型产业，利润可能作为再投资留在东莞。如果外商再投的是资本和技术密集型产业，东莞实现的利润则可能外流到其他劳动力素质更高的地方，如苏南。
民工在东莞没有居民生活，没有长期打算。他们把自己在当地的消费压到最低，除食宿、交通和必不可少的日常开支外，所能余下的工资尽可能寄回家里。据东莞市工商部门介绍，不算带钱回家一大块，每年民工从东莞寄出的钱有32亿。东莞社会商品零售总额1993年才48亿元。工资外流的影响可想而知。
利润和工资“两头外流”还对当地的城市化进程发生不利影响。改革后、特别是80年代中期以来，广东省的城市化取得了长足发展。除了经济特区深圳、珠海外，在珠江三角洲地区，东莞、南海、顺德、中山等一批新兴城市拔地而起。外来民工不仅促进了第二产业，而且推动了第三产业的发展。商饮、服务、通讯、运输、房地产、金融等各业因大量人口聚集而增长。1985年广东省第一、二、三产业的比例分别为29.7％、45.2％和24.8％；1992年成为20.31％、45.94％和33.75％。与处于类似发展水平的其它省份相比，广东第三产业的比例是最高的。而东莞，作为广东一个突飞猛进的著名新兴城市，1993年第三产业仅相当于全省1992年平均水平。
从经济增长速度、城市建设规模和人口数量上看，目前东莞市已经是一个大城市。1994年全市人口141万，外来人口最保守的估计也有140万，即总人口已达300~350万。全市总面积2465平方公里，人口密度为每平方公里1200人以上，高于许多省会城市。当地劳动力中80％已经转移到非农产业，外来民工95％在非农产业就业。全市非农就业的劳动力不少于85％，高于全国百万人以上城市的平均水平。1994年全市工农业总产值268.5亿元，其中工业总产值247.3亿元，占92％。东莞的城市建设也发展很快，先后投资几十亿元修桥修路，实现了村村通路通车。金融、通讯、房地产也都有发展。但是，与人口数量、城市建设规模及工业化水平相比，东莞的城市化程度尚有很大的潜力没能充分发挥。一个重要表现是第三产业和城市公用事业发展水平不高。市区内没有公共交通线路，除一种小货车改装的客运服务外，没有出租车。市区的大商店仅有几座，从档次和规模上看，可以算作是中等。商店的顾客人数也不多。
第三产业不发达的直接原因是需求不足。东莞的外来民工85％在企业就业。他们的吃、住、生产全在工厂，加上生产时间长、休假时间极少，几乎没有闲暇外出。他们大部分未婚，即使已婚也很少带家。他们一般把个人消费压低到仅能维持基本生存需求水平。城市居民或家庭的种种消费，如住房、交通工具、耐用消费品、教育、通讯等等，一概与他们无缘。这种主要由单纯的劳动力而不是由居民构成的奇特的社区，与其说是新兴城市，不如说是劳动力使用基地。
四、结论：在流动中实现精英移民
面对上述挑战的逻辑结论是，在流动中吸收民工的精华，实现相应规模的精英移民。精英移民可以在纵向分割的劳动力市场上，打破本地居民、外地城市居民和民工“三种人”之间的严密界限，为民工精英开辟一条垂直流动的渠道。“精英移民”进入管理，改变本地人用、管外地人的状况，不仅可以加强民工对当地社区的认同，便于管理，同时也对原当地居民形成很大的竞争压力，促使他们努力提高自身的素质水平。外来民工对当地经济和社会生活的参与，有利于缓解外来人口和本地居民之间以及外来人口内部所形成的社会分割，加强当地的社会整合。开通这一渠道，意味着地方政府民工管理的着眼点从单纯对劳动力流动的管理转变为流动与移民—新城市居民的管理并举。外来民工的有序管理成为当地政府的合法性基础之一，有利于党团、工会等正规组织的建立。民工精华成为稳定的当地居民，无疑将提高当地劳动力的整体素质和居民消费水平，有利于产业升级和加快城市化步伐。
同时，民工精英移民可以对民工整体发挥良好的示范作用。首先，少数精英移民不仅可以稳定已经流入的人才，增加他们对当地社区的认同，而且会带动更多的人才流入。其次，精英移民可以激发那些想留在当地的外来民工学文化、学技术、学管理，提高素质。再次，精英移民可以鼓励那些希望在城市定居的民工奉公守法，减少社会冲突和社会犯罪。
可以说，在流动中实现民工精英移民，听起来抽象，实际上是解决公平问题、缓解社会矛盾、政府参与庞大流动人口之组织化进程和促进经济发展的关节点。
在流动中实现精英移民，必须打破狭隘的地方主义。纵向分割的劳动力市场建立在“地租”分配的基础上。能否吸收民工精英，本质内容是能否允许外来人参与“地租”分配。在这个意义上，深圳的发展是一个典型的案例。成立特区以前，深圳不过是一个只有几万人的边陲小镇。经过15年的发展，深圳已经成为一个崭新的现代化大城市。1993年，全市工业总产值487亿元，等于1979年深圳工业总产值的800倍。出口总额达83.35亿美元，居全国大中城市之首。经济发展的同时是人口迅速聚集。1994年末深圳户籍人口93.97万人，暂住人口241.54万人。1979年至1994年，深圳市户籍人口年均递增7.61％，暂住人口年均递增高达63.6％。深圳的发展离不开迁入的几十万精英人才和几百万流动的劳动力。设想没有这几十万精英人才的进入，或者只是将他们作为劳动力、作为流动的“外来人”使用，而不是作为移民、作为“自己人”看待，深圳能否获得今天的发展？答案是明摆着的。从产业升级和城市化的发展角度看问题，在流动中实现精英移民，应是更符合地方利益的理性选择。
目前，深圳再次走在了前面，开始准备试行“三类四卡”制度，即将境内人口分为户籍人口、暂住人口和流动人口，以特区居民身份证、蓝卡、边防证和身份证分别标识。蓝卡属暂住人口，是准深圳居民。流动人口是持边防证和身份证在特区内居住3天以上的人员。流动人口转变为户籍人口，必须先申请蓝卡。蓝卡转变为户籍人口必须具备几个条件：第一，在深圳就业或居住满二年，无违反计划生育政策或犯罪记录；第二，专业技术人员需要具有中专以上文化水平且年龄在45岁以下；普通员工需中技以上文化水平或具有相应的技术级别；配偶是特区户籍人口者；第三，符合上述条件的蓝卡持有者按获得蓝卡的时间、学历、年龄、职称、工种等计分。政府每年将蓝卡转户籍的计划公开，通过电脑计分排序，最后张榜公布录取名单，有计划的吸收蓝卡持有者入籍，深圳的尝试可能成为在流动中实现精英移民的典型案例。
从积极的意义上说，农村知识青年大规模进城打工，为在流动中实现精英移民，加速我国城市化进程，提供了极好的机会，需要避免的误解是，这里提出精英移民，决没有将“民工潮”演变成“移民潮”的意思。我国“民工潮”规模之大、发展速度之快，世界罕见。这一庞大的流动人口要在短时期内实现移民，现有的物质条件和制度安排都远不具备。在相当一段时间，“民工潮”的主流还是劳动力流动而不是移民。短期内大规模移民不仅是不现实的，而且也是不必要的。通过流动抑制劳动力价格上涨，对创造更多的就业，维持经济持续高速增长和参与国际竞争，意义重大。
今天，单纯强调“移民”或“流动”都存在严重的问题。无论是“流动”还是“移民”都是需要的。最好的选择是将二者结合起来，在不断的流动过程中实现精英移民。当然，应当学习国外有关经验，探讨深圳的尝试，有计划、有步骤地审慎进行。
五、一点启示：确立发展新兴大城市的战略
依托于本地乡镇企业发展，“离土不离乡、进厂不进城”的发展战略正面临空前规模的“民工潮”的严峻挑战。
5.1 人口转移的任务
改革以来，农村劳动力的转移，是通过乡镇企业发展实现的。据统计，15年来乡镇企业等农村非农产业的发展，使1.12亿农民转向第二、第三产业转移的数量超过目前国有企业职工总数。1979~1993年间农业劳动力占社会劳动力的比重由80％下降到60％。乡镇企业功莫大焉。与此同时，安徽省1982年外出的劳动力只有12.7万人。1992年，打工队伍高达五百万，占农村劳动力的20％。江西省1993年通过劳务输出转移了劳动力210万，占全省剩余劳动力的30％。全国数千万民工大军在乡镇企业高速发展的同时高速发展。这些乡镇企业和小城镇之外的民工能否逐步由乡镇企业的进一步发展而吸收？很值得怀疑。
“1979~1992年的14年间，虽然乡镇企业吸纳了近八千万劳动力就业，但同期劳动力自然增长了1.3亿人，超过了乡镇企业吸纳的数量”。估计农业剩余劳动力尚有1.2亿多。根据中国科学院国情分析小组的预测，到2000年，农村劳动年龄人口（15~59岁）将为66204万人，实际劳动供给人口为59583万人，农业劳动力需求为16773万人，非农业劳动力需求量11147万人，潜在失业劳动力为31663万人。
5.2 “离土不离乡、进厂不进城”模式的局限
进入90年代以后，乡镇企业吸纳劳动力的能力明显下降。“乡镇工业总产值每增长1％所带来的就业增长百分比，从1978-1984年的0.57％，下降到1992年的0.15％。1984~1988年期间，乡镇企业平均每年吸收1260万农村劳动力，而1989~1992年平均每年只吸收260万人”。“1979~1988年的10年间，乡镇企业的职工由2826多万人增加到9545多万人。但是1989-1991年出现了徘徊，乡镇企业吸纳劳动力就业陷入停滞状态”。1992年乡镇企业产值比1991年增加52.2％，而从业人员只增加了10.1％”。
乡镇企业吸纳劳动力能力递减，原因很多。其中一个很重要的原因恰恰是城市化程度低。乡镇企业“离土不离乡”的直接结果是企业发展分散化，镇镇冒烟，村村冒烟，占据大量良田不说，难以形成城市的集聚效应，第三产业上不去。
城市规模与就业密集型的第三产业，包括商业、金融、保险、房地产、服务、运输、通讯、旅游和其它有关与人口密度相关事业的发展直接相连。近几十年来，第三产业在世界各地发展迅速。如德国、法国、英国，1984年第三产业在国民生产总值中的比重均在55％以上，就业人数在就业总人口中的比重超过50％。第三产业的发展与城市化进程紧密联系。一般说来，当城市人口超过50％时，第三产业成为与第一产业和第二产业并驾齐驱的三大产业，成为城市化向纵深发展和城市化质量提高的重要推动力量。我国不仅城市化滞后于工业化，第三产业的发展也滞后于第二产业。乡镇企业的分散发展是我国城镇第三产业发展不足的一个重要原因。
5.3确立发展新兴大城市的战略
当前的“民工潮”是农村知识青年以就业为目的，在收入差距的引导下跨地区的大规模流动。只要农村人口在持续增长，乡镇企业吸收劳动力的能力没有一个极大的飞跃，地区收入差距不会很快缩小，越来越多没干过农活的农村知识青年将加入进城打工大军。在我国现有的制度框架和政策背景下，流出地无力挽留他们，流入地需要他们又拒绝他们成为当地居民。使以千万计的民工大军长期处于进退两难的困境，无疑是危险的。移民问题已经无法回避。民工流动大军的一部分总要在空间上沉淀下来，或者是回老家；或者是留在输入地，成为移民。
民工回家，带动家乡经济发展的典型事例俯拾皆是。在家乡发展乡镇企业，实现农村知识青年就地就业的战略，决无道理轻易放弃。但是，相对数千万、而且越来越多的“民工潮”，仅仅固守“离土不离乡、进厂不进城”的发展战略是明显不够了。确立重点发展新兴大城市的战略是“民工潮”为我国经济发展和社会进步提出的历史性要求。
我国的城市化进程显著滞后于工业化进程。改革前，城镇人口的比例一直维持在20％以下。改革后，城市化进程大大加快，城市化水平有很大提高。城镇人口占总人口的比例提高到28~30％。但是，用国际一般标准衡量，城市化水平还很低。新中国成立40年来，工业化每增加1％，城镇化增加1.075％，大大低于亚洲1.88％的水平。根据亚洲规模，1988年，我国工业化率为22.6％，城镇化率应为42.5％，实际上只有28~30％，滞后十个多百分点。“目前在我国国民经济产值构成中，工农之比已由建国初的3比7转化为8比2，而城乡人口比率却凝固在2比8上达40年之久”。
改革开放以来，各级城市的数量由1976年的187个增加到1993年的570个。建制镇由1978年的2850个增加到1993年的15223个。然而，城镇总人口中，1976年农业人口比重已经达到29.6％，1987年上升到50.3％。在镇的总人口中，1978年农业人口占24％，1984年上升到61.6％，1987年再升为74％。城镇非农业人口与农业人口的比例，在城市为1比1，在建制镇为1比3。381个城市中，1987年末总人口在100万至200万的58个大城市中，有28个市的农业人口平均占城市总人口的87％。江苏的宿迁、淮安、兴化市，浙江临海市，安徽亳州市，山东日照市和湖北麻城市，总人口都在百万以上，其中的农业人口都超过了90％。大城市实际上成了大乡村。
经济的迅速发展和外来农村知识青年进城打工，使我国东南沿海地区出现了一批具有大城市雏形的城市，如东莞、中山、顺德、南海、惠州等市。这些城市为重点发展新兴的大城市或城市带，加快我国城市化步伐和促进农村知识青年进城打工的有序管理，提供了新的生长点。
5.4与区域发展战略相结合
如按上述设想着力发展新兴大城市，仅珠江三角洲极具潜力的“城市带”的发展即可在中西部几个省的范围内一定程度上解决“劳动力转移”的问题。从一般道理出发，“民工潮”的缓解有待于地区收入差别的缩小、中西部的开发。问题是：第一，中西部资源省份的资源开发，特别是原材料、能源资料的开发，是否也可以照搬东部沿海以加工工业为依托的村村冒烟模式？一般而言，目前沿海地区的加工工业多为劳动密集型；资源开发，多为资金和技术密集型产业，吸收劳动力较少。而且不少实例证明村村冒烟的模式对资源的保护和有效利用十分不利。第二，从全局观念出发，在已经现成的劳动力使用基地促成新兴大城市和城市带的发展以转移劳动力，还是巨额分散投资在中西部以缓解“民工潮”，哪个更经济？如今珠江三角洲一带已经聚集了数百万民工，已经具备新兴城市带的雏形，无需太多投资，稍加努力，给些政策和城市制度改革方面的投入，即可当收立效地转移数百万计农村知识青年。
总而言之，面对数千万规模的“民工潮”，农村劳动力的转移已经在事实上无法继续固守在“离土不离乡、进厂不进城”的发展模式上了。日益扩大的地区差距在提醒我们，中西部的资源开发需要探讨与沿海加工工业不同的模式。农村知识青年进城打工使农村劳动力转移超出基层政府的规划范围，成为必须提到全国大局的高度来认识的新课题。
摘自《参阅文稿》No.95-4（1995年8月10日）
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